Vận động hành lang ở Canada
Từ ngày 08 đến 17-6-2013, Đoàn công tác của Ban Nội chính Trung ương do đồng chí Phạm Anh Tuấn, Bí thư Đảng ủy, Phó trưởng Ban Nội chính Trung ương làm Trưởng đoàn đi nghiên cứu, trao đổi, học tập kinh nghiệm công tác phòng, chống tham nhũng tại Canada
Bài viết này được hình thành trên cơ sở bài trình bày “Tổng quan về Luật vận động hành lang ở Canada” của Tiến sĩ J.Stephen Andrews (cố vấn Quan hệ Chính phủ thuộc Văn phòng Borden Ladner Gervais (BLG), bang Toronto) tại Trường Đại học York, bang Ontario Canada. Trang thông tin điện tử tổng hợp Ban Nội chính trung ương xin giới thiệu bài viết trên
Ban Nội chính Trung ương nhận chứng chỉ tại Lễ bế giảng khóa bồi dưỡng
Khoảng giữa những năm 80 (thế kỷ XX), tại Canada xuất hiện một số chính sách được cho là bất thường, có lợi rõ rệt cho một vài nhóm đối tượng trong xã hội nhưng không ai rõ “đường đi, nước bước” của việc ban hành các chính sách đó. Phải chăng là có sự vận động hành lang giữa các nhóm lợi ích trong xã hội đến những người hoạch định chính sách ?
Từ đây nảy sinh nhu cầu cần phải chính thức hóa hoạt động vận động hành lang. Sự tác động của vận động hành lang làm cho pháp luật về vận động hành lang được hình thành từ thời điểm này ở Canada
Mục đích chính của việc ban hành pháp luật về vận động hành lang là để công chúng biết được ai là người tác động đến việc xây dựng chính sách, pháp luật và ai là người chịu sự tác động đó. Điều này góp phần hạn chế tình trạng “đi đêm” của các nhóm lợi ích với những người có chức vụ, quyền hạn
Qua đó, kiểm soát được quá trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật và ra quyết định của những người có thẩm quyền, làm tăng trách nhiệm cá nhân của họ trước công chúng, cũng như làm tăng sự minh bạch trong các hoạt động của cơ quan công quyền
Nói cách khác, pháp luật vận động hành lang được xây dựng và phát triển nhằm mục đích bảo đảm tính thanh liêm, công khai, minh bạch trong việc ra quyết định; tuân thủ các quy định về chống xung đột lợi ích và quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn cũng như người vận động hành lang
Hệ thống pháp luật về vận động hành lang ở Canada được hình thành ở cả 3 cấp: liên bang, tiểu bang và thành phố. Năm 1985, Luật đăng ký vận động hành lang được ban hành ở cấp liên bang. Sau đó, các tiểu bang lần lượt ban hành Luật vận động hành lang(1), cụ thể là: bang Ontario (1998); Nova Scotia (NS) (2001); British Columbia (BC) và Quebec(2) (2002); Newfoundland (NFDL) và Labrador(3) (2004); Alberta (AB) (2007)
Bang Manitoba thông qua luật vào năm 2008 nhưng hiện vẫn chưa có hiệu lực. Ngoài ra, còn có hai thành phố là Toronto và Ottawa cũng đã ban hành Luật vận động hành lang riêng cho thành phố của mình
Luật vận động hành lang ở cấp tiểu bang, cấp thành phố có nhiều quy định cụ thể, chặt chẽ hơn so với Luật vận động hành lang ở cấp liên bang. Các lĩnh vực thuộc phạm vi vận động hành lang cũng được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên không hoàn toàn giống nhau giữa các cấp chính quyền
Ở cấp chính quyền liên bang, vận động hành lang tập trung chủ yếu vào các ngành công nghiệp, thuế và tài chính, môi trường, thương mại quốc tế, y tế, khoa học và công nghệ, giao thông vận tải, các vấn đề đối với người tiêu dùng, cơ sở hạ tầng, năng lượng. Ở cấp tiểu bang, cụ thể là bang Ontario, hoạt động này lại ưu tiên cho các vấn đề về môi trường, y tế, năng lượng, thuế và tài chính, ngành công nghiệp, phát triển kinh tế, thương mại, giao thông, khoa học, công nghệ, sản xuất và mua sắm công...
Hiện tại, vận động hành lang ở Canada được xem là hoạt động chuyên nghiệp và được điều chỉnh bằng hệ thống pháp luật tương đối hoàn chỉnh như đã nêu trên
2. Một số nội dung chính của pháp luật Canada về vận động hành lang
2.1. Giải thích thuật ngữ
- Vận động hành lang: Ở cấp liên bang, vận động hành lang là sự tiếp xúc, trao đổi, truyền đạt với người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan nhà nước có hoạt động liên quan đến hoạch định chính sách nhằm các mục đích: đưa ra các sáng kiến lập pháp; xây dựng, bãi bỏ hoặc sửa đổi các dự án luật, nghị quyết; xây dựng, sửa đổi các quy định dưới luật; xây dựng, sửa đổi chính sách, chương trình, kế hoạch hoạt động; trao các giải thưởng, các khoản đóng góp hoặc các nguồn lợi tài chính khác…
Ở cấp tiểu bang, ngoài việc liệt kê những hoạt động như luật của liên bang còn giải thích sâu hơn về nội hàm của vận động hành lang, đó là sự liên lạc, kết nối phải nhằm gây ảnh hưởng đến người có chức vụ, quyền hạn. Ngoài ra, một số bang còn mở rộng phạm vi áp dụng Luật đối với quá trình tư nhân hóa, bán, khoán tài sản của bang hoặc cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho khu vực công...
Việc tiếp xúc, trao đổi, truyền đạt có thể được thực hiện thông qua các hình thức: gọi điện, viết thư, gửi thư điện tử, gặp trực tiếp
- Người vận động hành lang: Ở cấp liên bang, người vận động hành lang được chia làm 02 loại: Nhân viên chuyên trách vận động hành lang và cá nhân tư vấn vận động hành lang. Nhân viên chuyên trách vận động hành lang là những người lao động được trả lương thay mặt cho cá nhân, tổ chức thực hiện việc vận động hành lang
Hoạt động vận động hành lang phải là nhiệm vụ chính của nhân viên đó ở trong doanh nghiệp hoặc hiệp hội của họ. Sự khác biệt giữa các nhân viên chuyên trách vận động hành lang trong doanh nghiệp và hiệp hội là chế độ khai báo, chế độ đăng ký. Còn cá nhân tư vấn vận động hành lang là những người nhận thù lao để vận động hành lang đại diện cho bất kỳ cá nhân hay tổ chức nào
Theo Luật vận động hành lang của liên bang, Luật của các bang Newfoundland, Nova Scotia và Ontario, thành viên của Hội đồng quản trị doanh nghiệp được coi là cá nhân tư vấn vận động hành lang nếu họ tham gia vào hoạt động vận động hành lang và nhận các khoản phí cho hoạt động đó (không chỉ là những chi phí bồi hoàn, như chi phí đi lại, ăn ở) và không phải là nhân viên chính thức của doanh nghiệp. Còn theo pháp luật của hầu hết các bang, thành viên của Hội đồng quản trị được coi là nhân viên chuyên trách vận động hành lang và thuộc diện phải thực hiện nghĩa vụ đăng ký tương ứng
Ở cấp tiểu bang, pháp luật cũng chia người vận động hành lang thành 02 loại như luật của liên bang nhưng chỉ rõ nhân viên chuyên trách vận động hành lang phải là người làm việc theo chế độ cơ hữu (toàn thời gian). Hầu hết các bang không phân biệt giữa nhân viên chuyên trách vận động hành lang trong hiệp hội và trong doanh nghiệp
Tuy nhiên, theo Luật vận động hành lang của Quebec, nhân viên chuyên trách vận động hành lang được chia làm 02 loại, một loại dành cho hiệp hội (phi lợi nhuận), một loại dành cho doanh nghiệp (vì lợi nhuận). Còn đối với cá nhân tư vấn vận động hành lang thì được định nghĩa giống như trong luật liên bang và không phải đăng ký theo giờ làm việc
- Người được vận động hành lang: Người được vận động hành lang là người có chức vụ, quyền hạn ở khu vực công (gọi tắt là POH). Theo pháp luật liên bang, “người có chức vụ, quyền hạn ở khu vực công”, gồm: tất cả công chức, viên chức thuộc các cục, vụ, viện của cơ quan Chính phủ liên bang, các nghị sỹ Quốc hội, các nhân viên của Nghị viện, những người làm việc trong lực lượng vũ trang và lực lượng cảnh sát Hoàng gia Canada (RCMP)
Ngoài ra, nhóm này còn bao gồm những người được bổ nhiệm tại Văn phòng hoặc các tổ chức của liên bang với sự chấp thuận của Tổng Nội các Chính phủ hoặc của Bộ trưởng Hoàng gia, như chánh văn phòng, giám đốc hoặc nhân viên của Hội đồng quản trị liên bang, ủy ban hoặc tòa án theo quy định tại Luật tòa án liên bang
Cũng ở cấp này, thành viên các tập đoàn của Hoàng gia được bổ nhiệm bởi Tổng nội các Chính phủ cũng được coi là công chức và hoạt động vận động hành lang của họ được đăng ký, nhưng không bao gồm những nhân viên khác được tập đoàn của Hoàng gia thuê trực tiếp
Luật liên bang chỉ rõ người có chức vụ, quyền hạn ở khu vực công được bổ nhiệm (gọi tắt là DPOH) là những người ra quyết định cấp cao nhất của Chính phủ như bộ trưởng, thứ trưởng, trợ lý/thư ký của họ; các chức vụ khác theo quy định, gồm: cá nhân giữ chức Tham mưu trưởng Quốc phòng, Chánh văn phòng Đất đai, Tổng Kiểm soát viên Canada
Ngoài ra, còn bao gồm những người được thuê làm nhân viên chính trị (nhân viên nằm ngoài sự điều chỉnh của “Đạo luật Tiêu chuẩn lao động công bằng”) trong văn phòng bộ trưởng hoặc bộ trưởng của bang; người đảm nhiệm vị trí điều hành cấp cao trong bộ phận hoặc cơ quan chính phủ; nghị sĩ, thượng nghị sĩ và một số nhân viên khác trong văn phòng của lãnh đạo phe đối lập tại Hạ viện và Thượng viện. Khi nhà vận động hành lang liên hệ với các DPOH nêu trên cần phải có báo cáo hàng tháng của các cuộc gặp mặt đó
Theo luật tiểu bang, người có chức vụ, quyền hạn ở khu vực công bao gồm: Thành viên Hội đồng lập pháp Quốc hội và nhân viên của họ; tất cả nhân viên của cơ quan chính quyền cấp tiểu bang; các quan chức, nhân viên và giám đốc của cơ quan, hội đồng, ủy ban chính phủ cấp tiểu bang; người được bổ nhiệm vào văn phòng của các cơ quan trên
Một buổi truyền đạt kinh nghiệm của giảng viên trường Đại học York tại lớp học
Thứ nhất, một trong những vấn đề quan trọng của lợi ích công là tiếp cận đến Chính phủ một cách tự do và cởi mở
Thứ hai, vận động hành lang đối với người có chức vụ, quyền hạn là hoạt động hợp pháp
Thứ ba, những người có chức vụ, quyền hạn và công chúng phải được biết những ai đang tham gia vào hoạt động vận động hành lang
Thứ tư, hệ thống đăng ký những người được trả tiền để vận động hành lang không ngăn cản việc tiếp cận tự do và cởi mở với Chính phủ
2.3. Quy định về đăng ký vận động hành lang
Quy định đăng ký vận động hành lang là biểu hiện rõ nhất của việc minh bạch hóa quá trình tác động đến người ra chính sách. Ở cả cấp liên bang và tiểu bang đều có một số lượng đáng kể điều khoản cho nội dung này
Một là, quy định những hoạt động phải đăng ký, không phải đăng ký vận động hành lang. Cụ thể là
- Phải đăng ký vận động hành lang đối với những hoạt động liên hệ để xin trợ cấp, đóng góp hoặc hợp đồng; xác định cần thêm những thông tin nào cho việc cải thiện hoặc đẩy nhanh một quy trình đã được thông qua; thương lượng các điều khoản có liên quan tới một lợi ích tài chính cụ thể
- Không phải đăng ký hoạt động vận động hành lang đối với những hoạt động xin thông tin có sẵn; thông tin chung về các điều kiện của chương trình, kế hoạch, quy trình; tham gia vào các hoạt động do chính phủ, các ủy ban của Quốc hội khởi xướng như tư vấn, hội đàm, hội nghị bàn tròn hoặc các hoạt động tương tự với mức độ minh bạch cao như có quyết định về thành phần tham gia, có nhiều người tham gia và có biên bản cuộc họp…
Hai là, quy định miễn đăng ký vận động hành lang
Cấp liên bang có quy định miễn đăng ký vận động hành lang khi giao tiếp bằng lời hoặc bằng văn bản với người có chức vụ, quyền hạn trong khu vực công nhưng chỉ giới hạn ở mức yêu cầu thông tin đơn giản, trừ những vấn đề mà Luật quy định phải đăng ký như đã liệt kê ở trên
Ngoài quy định miễn trừ như Luật của liên bang, các tiểu bang còn quy định miễn trừ đối với một số trường hợp khác. Bang Alberta quy định “Miễn đăng ký vận động hành lang trong trường hợp người vận động hành lang thay mặt cho một người hoặc một tổ chức tiếp xúc với người có chức vụ, quyền hạn trong khu vực công để trả lời những yêu cầu của họ về những vấn đề được quy định ở mục 1(1)(f)(i) của Đạo luật này”(4)
Một số tiểu bang chỉ quy định miễn đăng ký đối với trường hợp này khi có yêu cầu bằng văn bản, một số tiểu bang khác lại quy định miễn đăng ký đối với cả yêu cầu bằng lời và văn bản. Ví dụ, người có chức vụ, quyền hạn trong khu vực công yêu cầu một công ty hay nhóm công ty góp ý dự thảo chính sách hoặc điều luật thì không cần phải đăng ký vận động hành lang theo Luật của bang Alberta, nhưng theo luật liên bang thì trường hợp trên lại không được miễn trừ
Ba là, quy định ngưỡng thời gian tối thiểu của hoạt động vận động hành lang phải đăng ký
Ở cấp liên bang, những nhân viên chuyên trách vận động hành lang phải đăng ký, khai báo khi mà làm công việc vận động hành lang của họ vượt quá giới hạn về thời gian (ngưỡng tối thiểu) theo quy định. Cụ thể là họ phải đăng ký vận động hành lang khi phần lớn công việc của họ là hoạt động vận động hành lang
"Phần lớn công việc" được giải thích là nếu thời gian vận động hành lang chiếm hơn 20% tổng thời gian thực hiện nghĩa vụ của họ. Tỉ lệ này được xác định theo các hoạt động của nhân viên đó trong vòng một tháng và dựa trên tổng thời gian mà người đó phải sử dụng để chuẩn bị cho việc liên hệ với người có chức vụ, quyền hạn, gồm việc nghiên cứu tài liệu, soạn thảo văn bản, lập kế hoạch làm việc và đi lại
Ngưỡng 20% thời gian nêu trên còn có thể được tính là tổng hợp hoạt động vận động hành lang của bất kỳ nhân viên nào của tổ chức (doanh nghiệp hoặc hiệp hội) thực hiện trên tổng thời gian làm việc một tháng của một nhân viên. Còn đối với cá nhân tư vấn vận động hành lang, pháp luật không quy định mức giới hạn thời gian làm việc, nhưng lại quy định những loại việc vận động hành lang phải đăng ký, như việc sắp xếp những cuộc gặp với người có chức vụ, quyền hạn, cũng như kết nối các mối quan hệ để có được các hợp đồng kinh tế, thương mại hoặc khi thực hiện công việc vận động hành lang mà đã được thoả thuận trước đó
Ở Quebec, Luật vận động hành lang quy định cần ghi lại chi tiết các hoạt động nếu tổng số thời lượng dành cho việc vận động hành lang toàn công ty là từ 12 ngày trở lên trong 01 năm tài chính; người vận động là giám đốc hoặc thành viên hội đồng quản trị; việc vận động hành lang có tác động lớn đến công ty
Nếu đạt ngưỡng 12 ngày, tất cả những người trong tổ chức hoặc doanh nghiệp thực hiện vận động hành lang đều phải đăng ký. Còn theo luật bang Alberta và British Columbia, khi tổ chức vận động hành lang ít nhất 100 giờ hàng năm, tất cả những người vận động hành lang (hoặc có nhiệm vụ vận động hành lang) thay mặt cho tổ chức đều có nghĩa vụ đăng ký. Tuy nhiên, có sự khác nhau giữa hai bang này, đó là ở British Columbia, thời gian chuẩn bị cũng được tính trong 100 giờ, còn ở Alberta, thời gian chuẩn bị không tính trong ngưỡng 100 giờ
Bốn là, quy định về người đăng ký và hồ sơ đăng ký vận động hành lang
Ở cấp liên bang, người đăng ký vận động hành lang là nhân viên nắm giữ chức vụ cao cấp nhất của doanh nghiệp. Hồ sơ đăng ký gồm 02 danh sách: nhân viên cấp cao dành một phần quan trọng nhiệm vụ của mình liên hệ với cán bộ công quyền và nhân viên cấp cao khác không thuộc danh sách trên
Ở cấp tiểu bang, người đăng ký cũng được quy định tương tự, nhưng tại một số tiểu bang, hồ sơ đăng ký chỉ gồm 01 danh sách. Ở các bang Aberta, British Columbia, Quebec, Newfoundlan và Manitoba, khi tổ chức đã đạt ngưỡng thời gian tối thiểu thì bất cứ nhân viên nào có nhiệm vụ vận động hành lang cũng phải đăng ký
Năm là, quy định về thời gian đăng ký vận động hành lang
Ở cả cấp tiểu bang và liên bang, hiệp hội và doanh nghiệp sử dụng nhân viên của mình để vận động hành lang cần nộp bản đăng ký trong vòng 02 tháng kể từ ngày đầu tiên xuất hiện yêu cầu nộp bản kê chi tiết. Cá nhân tư vấn vận động hành lang phải đăng ký trong vòng 10 ngày kể từ ngày đảm nhận hoạt động vận động hành lang, và chỉ cần nộp 01 bản kê các hoạt động cho mỗi lần đảm nhiệm, kể cả khi người đó thực hiện nhiều hoạt động vận động hành lang cho lần đảm nhiệm đó
Cả luật tiểu bang và liên bang đều cho phép gia hạn 6 tháng/lần nếu hoạt động vận động hành lang tiếp tục hoặc được đề xuất tiếp tục, hoặc gia hạn sớm hơn nếu thông tin đăng ký ban đầu thay đổi
Sáu là, quy định về nội dung bản kê chi tiết hoạt động vận động hành lang
Việc liên hệ với DPOH phải được ghi rõ trong báo cáo hàng tháng nếu đó là liên hệ bằng lời, được đặt trước và do nhà vận động hành lang đề nghị hoặc do DPOH khởi xướng khi đề cập tới việc trao tài trợ, các khoản đóng góp, các lợi ích tài chính khác hoặc các hợp đồng
Nội dung bảng kê chi tiết hoạt động hàng tháng nêu trên bao gồm: tên, nơi công tác, chức vụ của DPOH, ngày liên hệ, vấn đề liên hệ. Tuy nhiên, theo luật tiểu bang, những liên hệ như trên không yêu cầu ghi lại hàng tháng
2.4. Quy định đối với những người là cựu DPOH
Luật vận động hành lang liên bang quy định cấm cựu DPOH thực hiện các hành vi sau đây trong khoảng thời gian 05 năm: làm cá nhân tư vấn vận động hành lang; đại diện cho một tổ chức thực hiện hoạt động vận động hành lang mà theo quy định của pháp luật hoạt động đó phải đăng ký; được thuê làm nhân viên chuyên trách vận động hành lang trong doanh nghiệp nếu công việc vận động hành lang chiếm một phần đáng kể trong nhiệm vụ của người đó (quy tắc 20%)
Tuy nhiên, quy định cấm này không áp dụng với bất cứ DPOH nào đã từng giữ chức vụ nhờ tham gia vào chương trình trao đổi nhân viên. Thành viên của các ủy ban Quốc hội có thể được miễn trừ áp dụng điều khoản trên trong những trường hợp luật định
2.5. Quy định chế tài đối với vận động hành lang
Ở cấp liên bang, hành vi không ghi lại bản kê chi tiết hoạt động hoặc cố ý ghi sai, gây nhầm lẫn trong bản kê khai chi tiết hoạt động hoặc những tài liệu đệ trình khác có thể bị nộp phạt lên đến 50.000$ và/hoặc 6 tháng tù giam cho những tội ít nghiêm trọng; tiền phạt có thể lên tới 200.000$ và/hoặc 2 năm tù giam nếu bị truy tố
Ở các tiểu bang Alberta, Ontario, Quebec, một người phạm tội có thể phải chịu mức phạt 25.000$ (ở Alberta có thể lên đến 100.000$) nếu người đó không đăng ký đúng hạn; không cung cấp thông tin cho người đăng kí nếu điều đó được yêu cầu dựa trên nguyên tắc hoạt động liên tục; cố ý ghi sai hoặc ghi thông tin gây nhầm lẫn; không tuân theo các quy định cấm trong Luật
Theo Luật bang British Columbia, cá nhân phạm tội có thể chịu phạt lên tới 50.000$ và/hoặc bị phạt tù không quá 6 tháng nếu người đó không đăng ký đúng hạn hoặc cố ý ghi sai hoặc ghi thông tin gây nhầm lẫn. Một người bị truy tố theo Đạo luật này cũng có thể bị cấm vận động hành lang 01 năm (ở Quebec) hoặc 02 năm (ở Alberta, British Columbia)
ThS. Phạm Anh Tuấn, Phó trưởng Ban Nội chính Trung ương
PGS, TS. Vũ Thu Hạnh, Phó Vụ trưởng, Ban Nội chính Trung ương
(1) Hiện tại, một số bang không có Luật vận động hành lang ở các bang Labrador, Price Edward Island (PEI) và vùng tự trị Northwest.
(2) Luật vận động hành lang của bang nay mở rộng phạm vi áp dụng cho tất cả các thành phố thuộc bang.
(3) Điều chỉnh cả hoạt động vận động hành lang ở thành phố St John’s.
(4) Xem thêm tại
http://justice.alberta.ca/initia-ti.../AlbertaLobbyistsA ct.aspx/DispForm.aspx?ID=2
