LOBBY.VN
Administrator
Ngoại giao Việt Nam
Vai trò trung gian, hòa giải của quốc gia tầm trung trong quan hệ quốc tế
Vai trò trung gian, hòa giải của quốc gia tầm trung trong quan hệ quốc tế
Tóm tắt: Ngoại giao trung gian, hòa giải ngày càng được nhiều quốc gia tầm trung ưu tiên triển khai. Đây được xem là một lựa chọn chính sách đối ngoại phù hợp, khả thi với thế và lực của quốc gia tầm trung, đóng góp tích cực cho hòa bình, ổn định, hợp tác và phát triển của khu vực, thế giới, được cộng đồng quốc tế đánh giá cao. Mức độ, hình thức tham gia trung gian, hòa giải có thể linh hoạt, sáng tạo, từ đơn giản đến phức tạp, chủ yếu xoay quanh ba dạng: trung gian, hòa giải, và trung gian-hòa giải. Việt Nam đã xác định trung gian-hòa giải là một mục tiêu ưu tiên trong chiến lược đối ngoại đa phương và đang hội đủ các lợi thế, điều kiện để đảm nhận hiệu quả hơn vai trò này, góp phần nâng cao vị thế, hình ảnh quốc tế của đất nước
Mở đầu
Trung gian, hòa giải là một hình thức can dự của bên thứ ba trong một tranh chấp, xung đột với mục tiêu góp phần làm giảm căng thẳng hoặc thúc đẩy giải pháp thông qua đối thoại, đàm phán. Những nỗ lực trung gian, hòa giải đầu tiên được ghi nhận trong lịch sử là vào năm 209 Trước Công nguyên khi các thành-bang Hy Lạp trợ giúp Liên minh Aetolian và Mac-xê-đô-ni-a đạt được một thỏa thuận đình chiến trong Chiến tranh Mac-xê-đô-ni-a lần thứ nhất. Kể từ đó, trung gian, hòa giải ngày càng được sử dụng như một công cụ giải quyết hòa bình xung đột. Bộ Dữ liệu quản lý xung đột quốc tế ghi nhận 1.334 nỗ lực trung gian, hòa giải do các quốc gia thực hiện trong 333 cuộc xung đột trong nước và quốc tế kể từ Chiến tranh thế giới thứ hai, hơn nửa trong số đó diễn ra sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc. Một nghiên cứu khác cũng đã khẳng định, trung gian, hòa giải là hình thức quản lý xung đột phổ biến nhất từ 1945 đến nay, xuất hiện trong khoảng 60% cuộc xung đột trong nước và quốc tế trong Chiến tranh Lạnh và gần 50% các cuộc xung đột sau Chiến tranh Lạnh
Tuy đã trở thành một chủ đề nghiên cứu phổ biến trên thế giới nhưng tại Việt Nam, nghiên cứu về trung gian, hòa giải trong quan hệ quốc tế và áp dụng kinh nghiệm cho Việt Nam chưa có nhiều. Trong khi đó, ngày càng có nhiều nước vừa và nhỏ trên thế giới và ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương nổi lên đóng vai trò trung gian, hòa giải trong các cuộc xung đột quốc tế và gây được tiếng vang lớn như Na Uy, Thụy Điển, Úc, In-đô-nê-xi-a, Thái Lan, Xinh-ga-po… Điều này khiến cho việc nghiên cứu về chủ đề này trở nên cần thiết và kịp thời khi mà Việt Nam ngày càng đóng vai trò tích cực ở khu vực và trên trường quốc tế và hòa giải được xác định là mục tiêu ưu tiên trong Chỉ thị 25 của Ban Bí thư về đẩy mạnh và nâng tầm đối ngoại đa phương đến năm 2030. Bài viết này sẽ làm rõ khái niệm, điều kiện, quy trình, kết quả của trung gian, hòa giải nói chung cũng như vai trò trung gian, hòa giải của các quốc gia tầm trung (QGTT). Bài viết cũng phân tích ví dụ thực tiễn của Úc và In-đô-nê-xi-a, qua đó liên hệ với Việt Nam
Khái niệm, đặc điểm của tiến trình trung gian hòa giải
Có nhiều định nghĩa về trung gian, hòa giải nhưng hầu hết đều bao hàm một tiến trình chính trị (không phải là tiến trình pháp lý, phân xử trọng tài) do một bên thứ ba đảm nhiệm nhằm thúc đẩy việc chấm dứt bất đồng, thù địch một cách hòa bình. Jacob Bercovitch định nghĩa trung gian, hòa giải là một hình thức quản lý xung đột hòa bình mang tính không cưỡng ép, phi bạo lực và không ràng buộc bao gồm sự can thiệp của một bên thứ ba trong một cuộc xung đột giữa hai hoặc nhiều bên nhằm giúp họ đạt được một thỏa thuận mà các bên có thể chấp nhận. Được ghi nhận trong Điều 2 và điều 33 của Hiến chương Liên hợp quốc (LHQ) cũng như các tài liệu khác của LHQ, trung gian, hòa giải được hiểu là “quá trình một bên thứ ba hỗ trợ hai hoặc nhiều bên với sự đồng ý của họ nhằm cảnh báo, ngăn chặn, quản lý hoặc giải quyết một cuộc xung đột bằng cách giúp họ phát triển những thỏa thuận mà các bên đều có thể chấp nhận.” Trong khi một số học giả nhấn mạnh tầm quan trọng của sự hiện diện tự nguyện và sự chấp thuận của các bên trong trung gian, hòa giải, những người khác nhấn mạnh tính chất không ràng buộc của tiến trình vốn cho thấy sự thiếu vắng sức mạnh và thẩm quyền của bên thứ ba
Trước tiên cần phân biệt giữa ba thuật ngữ liên quan đến trung gian, hòa giải trong giải quyết xung đột quốc tế, đó là trung gian (good offices), hòa giải (conciliation) và trung gian, hòa giải (mediation). Điều 33.1.5. mục “Giải quyết tranh chấp” trong Công ước LHQ về dòng chảy của sông nêu rõ Trung gian (good offices) là bên thứ ba cung cấp “địa điểm và cơ sở vật chất” cho các nước xung đột nhằm thúc đẩy đối thoại và hỗ trợ các nước giải quyết hòa bình tranh chấp, phải được tất cả các bên chấp nhận. Một khi đàm phán bắt đầu, các chức năng của trung gian thường được xem là hoàn tất. Ví dụ, Xinh-ga-po, Việt Nam cung cấp địa điểm cho việc tổ chức Thượng đỉnh Mỹ-Triều lần thứ nhất (6/2018) và lần thứ hai (2/2019). Hòa giải(conciliation) được định nghĩa là “tiến trình giải quyết tranh chấp bằng cách đệ trình nó lên một Ủy ban với các thành viên có nhiệm vụ làm sáng tỏ các dữ kiện và thường sau khi nghe các bên giải trình và cố gắng mang họ gần hơn đến một thỏa thuận sẽ làm báo cáo với những đề xuất giải quyết tranh chấp không mang tính bắt buộc”
Trung gian, hòa giải (mediation) thể hiện sự tham gia tích cực hơn của bên thứ ba trong đàm phán. Bên trung gian, hòa giải tiến hành các cuộc đàm phán giữa các bên xung đột dựa trên cơ sở các đề xuất do bên trung gian, hòa giải đưa ra nhằm đạt được một giải pháp có thể được tất cả các bên chấp nhận. Vai trò trung gian, hòa giải có thể được ấn định dựa trên sáng kiến của bên thứ ba hoặc do các bên tranh chấp tự đề xuất và chấp nhận. Vai trò của trung gian, hòa giải bao gồm liên lạc, làm rõ vấn đề, soạn thảo các đề xuất, xác định các lĩnh vực mà các bên đã thống nhất, và chi tiết hóa những dàn xếp tạm thời nhằm làm giảm bất đồng và đề xuất những giải pháp thay thế. Giống như cơ chế trung gian (good offices), trung gian, hòa giải bao gồm việc giúp các bên đối địch liên lạc trao đổi và giống như hòa giải, nó nhấn mạnh việc thay đổi cái nhìn và thái độ của các bên đối với nhau nhưng trung gian, hòa giải cũng thực thi thêm một số chức năng khác. Trung gian, hòa giải đưa ra những ý tưởng cho một sự thương lượng và họ đàm phán và đổi chác trực tiếp với các bên trong tranh chấp. Ví dụ có thể kể đến ngoại giao con thoi của Ngoại trưởng Kissinger nhằm kết thúc chiến tranh năm 1973 giữa It-xa-ren và các nước Ả-rập, nỗ lực của Liên Xô trong việc chấm dứt xung đột Ấn Độ – Pa-kit-xtan năm 1966, và các nỗ lực của Mỹ và Nga tác động trong việc thúc đẩy đàm phán song phương giữa It-xa-ren và Giooc-đa-ni để cuối cùng đạt được Hiệp đình hòa bình năm 1994
Khác với các hình thức can thiệp khác của bên thứ ba trong xung đột như trọng tài phân xử hay gìn giữ hòa bình, trung gian, hòa giải không dựa vào việc sử dụng vũ lực trực tiếp và cũng không nhằm mục đích giúp một trong các bên xung đột giành chiến thắng. Thay vào đó, trung gian, hòa giải được khởi động và thực thi trên cơ sở tự nguyện, không mang tính bạo lực, với đề xuất, khuyến nghị không mang tính ràng buộc. Trung gian, hòa giải khác với trọng tài phân xử ở chỗ trọng tài phân xử vận dụng các thủ tục tư pháp và đưa ra phán quyết mà các bên tranh chấp đã cam kết chấp nhận, trong khi trung gian, hòa giải chỉ cơ bản là một tiến trình chính trị mà không có sự cam kết trước của các bên về việc chấp nhận các ý tưởng của trung gian, hòa giải
Có 4 dạng chủ thể trung gian, hòa giải chính: (i) các quốc gia; (ii) các tổ chức liên chính phủ khu vực và toàn cầu; (iii) các tổ chức phi chính phủ, viện nghiên cứu; (iv) các cá nhân lãnh đạo, người nổi tiếng. Trong đó, các tổ chức quốc tế thường tham gia vào trung gian, hòa giải bởi đây là một trong những lý do tồn tại (raison d’être) thường được ghi nhận trong hiến chương. Ví dụ, LHQ có Đơn vị hỗ trợ trung gian, hòa giải của Văn phòng các vấn đề chính trị của LHQ (UNDPA). Trong khi đó, vai trò trung gian, hòa giải của các tổ chức khu vực cũng có khía cạnh phòng chống, giảm cơ hội cho sự can thiệp và can dự của bên ngoài vào khu vực, một mục đích được nêu rõ trong hiến chương và thực tiễn hành động của OAS, OAU, và Liên đoàn Ả-rập (với mức độ thành công khác nhau). LHQ cũng là cơ quan điều phối Nhóm những người bạn trung gian, hòa giải (Group of Friends of Mediation) thành lập năm 2010, hiện bao gồm LHQ, 7 tổ chức liên chính phủ khu vực khác (bao gồm ASEAN), và 49 nước thành viên, bao gồm nhiều nước ở châu Á như Băng-la-đét, In-đô-nê-xi-a, Nhật Bản, Ma-lai-xia, Nê-pan, Phi-lip-pin
Thực tế cho thấy các quốc gia là chủ thể thường sẵn lòng đóng vai trò trung gian, hòa giải trong giải quyết tranh chấp quốc tế nhằm khẳng định lợi ích CSĐN và mở rộng ảnh hưởng. Các nước thường cân nhắc kỹ lưỡng lợi ích chiến lược khi quyết định đảm nhận vai trò này. Những lợi ích tiềm năng có thể là xây dựng danh tiếng một nước kiến tạo hòa bình (trường hợp của Na Uy và Thụy Điển), tăng cường ảnh hưởng của nước đó lên kết quả của cuộc xung đột thông qua thay đổi một tình thế không có lợi hay duy trì hiện trạng có lợi. Trung gian, hòa giải thường vì mục đích nhân đạo và lý tưởng giúp giải quyết tranh chấp một cách hòa bình, nhưng mục đích ngầm đằng sau cũng là vì lợi ích quốc gia, tăng cường quyền lực mềm. Các quốc gia trung gian, hòa giải có thể kết hợp “mượn” danh nghĩa hoặc đứng đằng sau các chủ thể khác như các tổ chức liên chính phủ khu vực và toàn cầu, các tổ chức phi chính phủ, viện nghiên cứu hay các cá nhân lãnh đạo (ngoại giao cấp cao), người nổi tiếng để thúc đẩy tiến trình trung gian, hòa giải
Có 3 vai trò chính của trung gian, hòa giải. Vai trò thấp nhất là cầu nối liên lạc giữa các bên (communicator), đòi hỏi có sự đồng cảm và một số chiến thuật. Vai trò định hình (formulator) bao gồm xác định lại các vấn đề trong một cuộc xung đột hoặc tìm kiếm một công thức quản lý hoặc giải quyết xung đột. Đảm nhiệm vai trò này ngoài cầu nối liên lạc còn cần phải sáng tạo, tìm ra những lợi ích cơ bản thực sự của các bên liên quan. Ngoài ra trung gian, hòa giải có thể đảm nhiệm vai trò thứ ba là bên dẫn dắt(manipulator), tận dụng vị thế và các nguồn lực khác để đưa các bên đến một thỏa thuận tối ưu. Đây là vai trò mang tính cấu trúc, liên quan trực tiếp đến quyền lực, vì vậy thường do các nước lớn đảm nhiệm. Trong vai trò này, bên trung gian, hòa giải chuyển đổi cấu trúc mặc cả thành một tam giác và trở thành những chủ thể có lợi ích liên quan hoặc thậm chí là ‘những bên tham gia đầy đủ’ chứ không chỉ là những người trung gian trung lập. Dù đảm nhiệm vai trò nào thì Wehr cho rằng trung gian, hòa giải cần có 7 kỹ năng và tố chất sau: i) hiểu biết về tình huống xung đột; ii) khả năng nắm được lập trường của các bên tranh chấp; iii) nghe tích cực; iv) cảm nhận tốt về thời gian/thời điểm; v) kỹ năng giao tiếp; vi) kỹ năng thủ tục (ví dụ như chủ trì các cuộc họp); vii) quản lý khủng hoảng
Thomas Princen chia trung gian, hòa giải thành hai loại chính yếu (primary), dựa trên quyền lực, và trung lập (neutral). Trong khi trung gian, hòa giải chính yếu không tránh né thương thảo, đưa ra những thỏa thuận phụ hoặc kết bè phái với một trong những bên xung đột để làm đòn bẩy với bên kia và đạt được những gì họ muốn, trung gian, hòa giải trung lập chủ yếu tập trung tiếp xúc và tương tác giữa các bên xung đột nhằm đảm bảo tiến trình và thỏa thuận đạt được mang tính công bằng, bền vững và hiệu quả. Do đó, quyền lực và tính công bằng thường mang tính loại trừ lẫn nhau trong trung gian, hòa giải
Thành công hay thất bại của nỗ lực trung gian, hòa giải phụ thuộc vào bốn yếu tố: i) quyền lực; ii) tính trung lập, không thiên vị; iii) cường độ và tính chất của xung đột; iv) bản sắc và chiến lược của bên trung gian, hòa giải. Thứ nhất, quyền lực hay đòn bẩy trong trung gian, hòa giải đề cập đến khả năng của nước trung gian, hòa giải trong việc thúc đẩy một bên xung đột theo hướng đi dự định. Tuy nhiên, do tính chất tự nguyện, không ràng buộc và phi bạo lực, tiến trình trung gian, hòa giải đảm bảo quyền lực cuối cùng nằm ở các bên tranh chấp – họ có quyền khởi động tiến trình và họ có quyền chấm dứt nó. Do đó, điều kiện đầu tiên cho việc khởi động bất kỳ nỗ lực trung gian, hòa giải nào là nước trung gian, hòa giải được các bên tranh chấp chấp thuận. Theo Jeffrey Rubin, nước trung gian, hòa giải có 6 nền tảng quyền lực: (1) quyền lực khen thưởng, cho phép bên trung gian, hòa giải chi cho bên tranh chấp để đổi lấy những thay đổi hành vi của họ; (2) quyền lực cưỡng ép, dựa trên đe dọa và cấm vận nhằm thay đổi hành vi của bên tranh chấp; (3) quyền lực chuyên gia, dựa trên tri thức và kinh nghiệm của bên trung gian, hòa giải về những vấn đề liên quan; (4) quyền lực chính danh, dựa trên thẩm quyền pháp lý và luật pháp quốc tế; (5) quyền lực nhân cách, dựa trên mối quan hệ giữa bên trung gian, hòa giải và các bên tranh chấp; và (6) quyền lực thông tin, vốn định vị bên trung gian, hòa giải như người đưa tin giữa các bên tranh chấp. Tương tự, William Zartman và Saadia Touval cũng xác định 5 nguồn đòn bẩy mà có thể giúp thúc đẩy các bên tranh chấp đi theo hướng mong muốn của bên trung gian, hòa giải: (1) thuyết phục các bên có hành động thay thế cho nguyên trạng; (2) khả năng khai thác các bên để đưa ra một lập trường hấp dẫn; (3) đe dọa chấm dứt, khả năng rút hoàn toàn khỏi tiến trình trung gian, hòa giải; (4) khả năng đóng băng các nguồn lực của một bên; và (5) ban thưởng, khả năng đưa ra những khích lệ vật chất cho một hoặc cả hai bên
Thứ hai, vai trò của tính trung lập, không thiên vị là một yếu tố gây tranh cãi trong lý thuyết trung gian, hòa giải. Một số học giả cho rằng bên trung gian càng trung lập thì càng dễ thành công. Số khác cho rằng quyền lực là yếu tố quan trọng hơn khi bên trung gian, hòa giải chính có thể có nguồn lực và đòn bẩy để gây sức ép với các bên tranh chấp. Ví dụ, trong vai trò trung gian, hòa giải giữa It-xa-ren và Ai Cập cũng như Pa-let-xtin, Mỹ rõ ràng thiên vị It-xa-ren. Tuy nhiên, việc kết hợp giữa địa vị siêu cường, lợi ích của Mỹ trong ổn định ở Trung Đông cũng như khả năng sử dụng các đòn bẩy nhằm đưa các bên đến một thỏa thuận khiến Mỹ trở thành một bên trung gian, hòa giải hấp dẫn, bất chấp sự thiên vị đối với It-xa-ren. Trong khi đó, mặc dù Thỏa thuận Oslo cho thấy tiến trình trung gian, hòa giải thành công do một bên thứ ba trung lập với ít nguồn lực thực hiện, kết cục sau đó của thỏa thuận cho thấy hạn chế của dạng thức trung gian, hòa giải này. Bởi vì tiến trình hòa bình sau đó tùy thuộc vào động cơ và sự tự nguyện của hai bên, việc thực hiện thỏa thuận đòi hỏi phải có động cơ đáng kể từ cả hai bên bởi vì nó thiếu cơ chế cưỡng chế hay sự đảm bảo từ bên thứ ba
Trường phái thứ ba trung lập hơn cho rằng trung gian, hòa giải thành công dựa vào ba biến số: tính chất xung đột, bản sắc và chiến lược của bên trung gian, hòa giải. Theo đó, thành công của nỗ lực trung gian, hòa giải phụ thuộc vào sự sẵn sàng của các bên xung đột nhằm đạt được một giải pháp và quyết tâm của nước trung gian, hòa giải để đạt được bước tiến bất chấp những khác biệt tưởng như không thể thu hẹp. Kết quả trung gian, hòa giải chịu tác động của sự kết hợp của các yếu tố như “độ chín muồi của xung đột” (khoảnh khắc các bên tranh chấp có thể chấp nhận đàm phán), cường độ xung đột và tính chất vấn đề trung tâm của xung đột. Thời gian có thể đóng vai trò quyết định vì trung gian, hòa giải dễ thành công hơn khi xung đột lên đến “giai đoạn leo thang”. Ngoài ra, trung gian, hòa giải dễ dàng hơn cho các cuộc xung đột quốc tế thay vì nội chiến và bên mạnh hơn thường sẽ từ chối trung gian, hòa giải, ví dụ như Ấn Độ từng nhiều lần từ chối trung gian, hòa giải trong xung đột với Pa-kit-xtan
Jacob Bercovitch cho rằng bản sắc, đặc điểm và chiến lược của bên thứ ba cũng là yếu tố quan trọng trong tiến trình trung gian, hòa giải. Những yếu tố này phụ thuộc vào việc bên trung gian, hòa giải có nguồn lực và ảnh hưởng đến đâu (là nước lớn hay trung lập), kinh nghiệm và tính chính danh trong trung gian, hòa giải như thế nào (càng có kinh nghiệm và tính chính danh thì càng dễ thành công), và quan hệ của bên trung gian, hòa giải với các bên xung đột ra sao. Có ba dạng chiến lược gồm (i) thúc đẩy liên lạc tiếp xúc, (ii) thủ tục, và (iii) chỉ đạo. Bercovitch kết luận việc áp dụng chiến lược chỉ đạo hiệu quả hơn, giúp các bên “giữ thể diện, điều hòa sự mất cân đối về quyền lực và nhìn chung hướng các bên tranh chấp đến một định hướng hợp tác hơn”
Tác giả: Vũ Lê Thái Hoàng – Đỗ Thị Thủy
Last edited:
